Соловьев К.А. Бюджетное право в период думской монархии

Кто распределяет деньги, тот и вершит власть. “Скажите, какое у вас бюджетное законодательство, и я скажу вам, какая у вас конституция”, – говорил один из лидеров фракции кадетов А. И. Шингарев 1. Бюджетные правила 8 марта 1906 г., казалось бы, со всей очевидностью демонстрировали, насколько Россия была далека от идеалов парламентаризма. Значительные ограничения представительных учреждений в этой сфере преимущественно и рассматривались в публицистической и научной литературе2. В соответствии с устоявшейся точкой зрения “угодные” правительству законодатели не оказывали существенного влияния на распределение государственных средств. Эта мысль находила свое выражение даже у публицистов консервативного толка. “Оценивая работу Государственной думы в деле рассмотрения бюджета, надо признать, что она, безусловно, большая, кропотливая, почтенная, но, увы, эта работа пошиба бюрократического, она мелка… Из-за деревьев лес, по-видимому, совсем исчез из вида наших законодателей… Государственная дума занялась расписанием и украшением карнизов того здания, которое от основания до крыши все трещит”, – писал секретарь Постоянного совета Объединенного дворянства, бывший товарищ министра внутренних дел В. И. Гурко3.

Бюджетное законодательство. По словам французского финансиста Р. Штурма, право распределять государственные средства принадлежит суверену. Если им является народ, то его представители должны решать судьбу бюджета. Если же монарх – финансовые полномочия депутатов должны быть сведены к нулю4. Следуя этой логике, можно считать, что вопрос о суверенитете в политической системе думской монархии разрешен не был. В соответствии с правилами 8 марта 1906 г. представительные учреждения утверждали бюджет, однако их полномочия в этой сфере были весьма ограничены. На случай возможных конфликтов правительства с Думой бюрократия была ограждена бюджетными правилами от традиционных парламентских приемов воздействия на исполнительную власть5.

Некоторые категории государственных расходов в принципе не подлежали обсуждению Думы и Государственного совета6. Это кредиты на содер-

________________________________________

 

стр. 27

________________________________________

жание Министерства императорского двора (если они не превышали суммы, установленной в государственной росписи на 1906 г. – 27,5 млн. руб.), выплаты по внешним долгам России (380 млн. руб. на 1907 г.) и 10 млн. руб. на экстренные расходы. Таким образом, расходование более 400 млн. руб. (около 1/6 бюджета) не требовало санкции представительных учреждений. Ряд таких ограничений был перенесен из бюджетных правил в Основные законы, что фактически делало невозможным их корректировку. В частности, Основными законами воспрещалось вмешательство Думы в определение суммы платежей по внешнему долгу, кредитов на содержание императорской семьи и “чрезвычайных расходов на потребности военного времени”7.

И все же наибольшие ограничения устанавливала ст. 9 Правил 8 марта 1906 г., запрещавшая при обсуждении проекта государственной сметы исключать или хотя бы изменять “такие доходы и расходы, которые внесены в проект росписи на основании действующих законов, положений, штатов и расписаний, а также высочайших повелений”8.

Это положение вызывало сомнение и у самих разработчиков Правил 8 марта 1906 года. Отмечалась размытость самого понятия “высочайшее повеление”. До 1906 г. многие решения верховной власти представляли собой утвержденные всеподданнейшие доклады или же мемории департаментов. Эти постановления получали силу закона без обсуждения в Государственном совете и часто оставались неизвестными даже представителям высшей бюрократии. “Справедливо ли… применять к этим узаконениям то же строгое правило, которое ограждает безостановочное применение закона в истинном значении этого понятия”, или в таких случаях допустимо “расширение полномочий Думы?”, – задавался вопросом статс-секретарь А. И. Кобеляцкий9.

Требование 9-й статьи правил вызывало разногласия и в юридической литературе. Л. Н. Яснопольский полагал, что государственные финансы подвержены влиянию конъюнктуры и исполнение бюджета должно корректироваться в зависимости от обстоятельств; в этом смысле бюджет нельзя считать законом. С ним не соглашался Н. И. Лазаревский: “Самый факт включения в бюджет той или иной цифры есть уже уполномочие правительству на взимание того или иного дохода или на производство того или иного расхода… В бюджете, внесенном в парламент, это были только предположения, в бюджете, прошедшем в парламенте и получившем форму закона, эти же цифры стали юридическим основанием для известных полномочий правительства” 10.

Такого рода ограничения имели место и в бюджетном праве западноевропейских стран. Например, в Великобритании существовал так называемый консолидированный фонд: 20% расходов и 60% доходов; в Германии ограничивалось рассмотрение военных расходов, в Японии действовало положение о бронированных статьях бюджета 11.

Помимо очевидного умаления полномочий Думы, это приводило к бюджетному хаосу, закреплению в расходном бюджете исторически наслаивавшихся в нем статей расходов – в тех размерах, какие имели место на момент введения новых правил 12. В результате само правительство не могло вполне контролировать распределение государственных средств. В Бюджетную комиссию “уже во второй год нашей работы” от одного из министерств поступил “целый тюк” – около 400 непубликовавшихся “высочайших повелений”, – свидетельствовал председатель комиссии М. М. Алексеенко. Министр финансов В. Н. Коковцов утверждал, что при представлении в Думу проекта бюджета он прислал 5 томов высочайших повелений и выписок из законов, в соответствии с которыми и назначались ассигнования, не подлежавшие сокращению депутатов13.

стр. 28

________________________________________

Это было “последовательно с точки зрения самодержавного монархического строя, – писал Яснопольский. – Каждое высочайшее повеление было законом, внесенные на основании его назначения не могли быть исключены без отмены самих высочайших повелений”. Статью 9-ю он возводил к сметным правилам 22 марта 1862 г., в соответствии с которыми не допускалось “никаких новых расходов, кроме тех, кои установлены штатами, положениями и высочайшими повелениями или на внесение коих последовало разрешение министерства или главного управления на точном основании законов и постановлений”, так что даже не требовалось заново утверждать прошлогодние операционные расходы, штаты и табели. “В этом одна из самых главных причин неподвижности множества расходных рубрик в наших сметах, формализма в их составлении, сохранения ряда назначений, основанных на архаических указах и высочайших повелениях, утративших значение, несоответствие кредитов с целями, для которых они были назначены, расходов на содержание комиссий, много лет не действующих, выдача лицам давно умершим и т.п.” 14. Однако эта норма не столь уж неуклонно соблюдалась и до преобразований 1906 года. В соответствии с представлениями, что бюджет не может изменить закон, а лишь устанавливает порядок отпуска средств, Государственный совет до 1906 г. беспрепятственно менял суммы кредитов, полагавшиеся различным ведомствам. Если, например, обнаруживалось, что та или иная должность оставалась в течение ряда лет незамещенной, он “не стеснялся тем обстоятельством, что эта должность установлена законом, и исключал из сметы соответствующий кредит”. Правило о незыблемости бронированных расходов было обязательно для представительных учреждений, но не для министров, которые могли составлять сметы вопреки этой норме. Так, канцелярия Главного управления землеустройства и земледелия испрашивала на 1910 г. кредит на выдачу аренд в размере 750 тыс. руб. вместо положенных по закону 1750 тысяч. Также и Департамент окладных сборов просил кредит на содержание технических чинов Царства Польского в соответствии с реальной необходимостью, а не требованиями закона 15.

Бронированные сметы распределялись неравномерно по ведомствам. Смета Синода на 1908 г. была забронирована на 99%; Военного министерства – на 87% (после 1908 г. значительно ниже), Министерства внутренних дел – на 81%, иностранных дел – на 81%, народного просвещения – на 77%, юстиции – на 63%, Государственного контроля – на 56%, ведомства землеустройства и земледелия – на 35%, Министерства торговли и промышленности – на 30%, финансов – на 18%, Морского – на 8%, путей сообщений – на 1%. Сумма бронированных расходов в бюджете 1912 г. достигла 580 млн. рублей, и этот показатель неуклонно рос (за 1906 – 1911 гг. – на 36 млн) 16.

Ограничение бюджетных прав представительных учреждений не сводилось к бронированию расходных статей. Если речь шла об экстренных мерах, когда “чрезвычайные события” требовали “безотлагательного ассигнования сверхсметных кредитов, и притом в таких размерах, которые не допускают покрытия их за счет отпускаемого по росписи фонда на экстренные в течение года надобности” 17, то соответствующий кредит открывался по постановлению Совета министров. Руководители ведомств в таких случаях были обязаны внести в Государственную думу представления о новых расходах либо до окончания текущей сессии, либо в течение двух месяцев с момента открытия новой сессии, если кредит был открыт в период думских каникул. Исключение делалось для расходов, связанных с государственной тайной 18. Сторонники такого положения вещей часто приводили пример западноевро-

стр. 29

________________________________________

пейских стран, где также прибегали к сверхсметному кредитованию. Однако там это происходило исключительно в период парламентских каникул 19. Даже Совет министров признавал недостатки такого порядка; в частности, оставалось неясным, какие юридические последствия влечет отклонение представительными учреждениями министерских сверхсметных представлений 20.

Способность Думы и Государственного совета влиять на характер бюджета зависела и от степени его “прозрачности” для депутатов. Государственная роспись утверждалась по параграфам. В бюджете таких параграфов было 420. В среднем сумма кредитов по каждому параграфу приближалась к 6 млн. руб., но во многих случаях была значительно большей. По росписи 1906 г., на судостроение и ремонт судов уходило 45 млн, на местную администрацию Министерства финансов – 53 млн, местную администрацию МВД – 97 млн, на винную монополию – 174 млн, по эксплуатации железных дорог – 378 млн. руб. и т.д.21 Для сравнения, французский бюджет 1877 г. состоял из 345 параграфов, а в 1906 г. – из 984, причем сумма, устанавливаемая параграфом бюджета, редко превышала 1 млн. рублей. Бюджет Германской империи предполагал 1700 вотумов рейхстага22.

При этом министерства имели право перераспределять полученные ими кредиты в пределах одной статьи расходов, так что, по словам Шингарева, “сплошь и рядом не знаешь, на что взяли, на что они будут действительно расходуемы”. Например, Военное министерство в 1910 – 1911 гг. перераспределило в своей смете 216 млн. рублей23.

Кроме того, часто, преуменьшая размеры ожидаемых доходов, правительство получало излишки средств, так называемую свободную наличность, которой распоряжалось в значительной мере по своему усмотрению. К 1 января 1909 г. свободной наличности было 1900 тыс. руб., в 1910 г. – 107,4 млн, в 1911 г. – 269,8 млн, в 1912 г. – 473,4 млн, в 1913 – 823 млн. рублей. По подсчетам Бюджетной комиссии, в 1910 г. правительство потратило из свободной наличности 123 млн. руб., в 1911 – 129 миллионов. В 1912 г. из 301,7 млн. руб. потраченной правительством свободной наличности расходы в размере 156 млн. получили одобрение представительных учреждений, а 144 млн. были использованы без ведома Думы и Государственного совета24. В Англии, Голландии и Италии существовали особые резервные фонды, средства которых могли быть использованы правительством. Однако это делалось под контролем парламента с соблюдением всей необходимой отчетности25.

Бюджетные права Думы были ограничены полномочиями верхней палаты – Государственного совета. Если при рассмотрении той или иной статьи бюджета между палатами возникали разногласия, создавалась согласительная комиссия, а если она не достигала соглашения, то считалась утвержденной сумма, наиболее близкая к прошлогодней26. Во многих случаях взаимоотношения Государственной думы и Государственного совета в сфере бюджетного законодательства, последовательность проведения государственной росписи не были четко определены. В 1908 г. это позволило Государственному совету приступить к обсуждению бюджета еще до того, как он получил окончательное утверждение в Думе, что ставило под вопрос право нижней палаты отвергать государственную роспись в целом27. Многие разногласия, возникавшие между палатами, нельзя было разрешить в рамках действовавшего законодательства, в частности, как отмечал бывший министр земледелия и землеустройства Н. Н. Кутлер, бюджетные правила “совершенно не предусматривают разногласия между законодательными учреждениями относительно доходов”28.

Взаимодействие Думы и Государственного совета затруднялось равноправием палат при рассмотрении бюджета. В соответствии с законодатель-

стр. 30

________________________________________

ством большинства европейских стран нижние палаты парламентов обладали большими возможностями влиять на государственную роспись. В Бельгии Сенат был лишен права бюджетной инициативы, фактически подобная ситуация имела место и в Англии; в Голландии Генеральные штаты, а в Пруссии Палата господ голосовали за бюджет в целом, принимая или отвергая его29. Однако в ряде государств (в США, Италии, Швеции) ситуация напоминала российскую: там верхняя палата обсуждала бюджет наравне с нижней30.

Процесс принятия бюджета не мог быть скорым, поэтому, пока новая государственная роспись не была утверждена, действовала прежняя. Каждый месяц ведомствам открывался кредит в размере 1/12 от прошлогоднего бюджета. Такое положение не могло устраивать правительство. В. Ф. Романов, работавший в Переселенческом управлении Главного управления землеустройства и земледелия, уже в эмиграции вспоминал: “Понятно, что никакое большое хозяйство, в особенности столь живое и многостороннее, как переселенческое дело, не может идти правильно, раз финансовые средства переводятся не сразу в необходимой сумме, а небольшими частями, тем более что потребность в том или ином расходе не распределялась равномерно по отдельным месяцам; например, выдавать ссуды переселенцам нельзя было в течение всего года, а требовалось немедленно по приступе их к хозяйству на новом месте, также необходимо было сразу снабжать необходимым запасом средств межевых и других техников при самом отъезде их на полевые работы, нередко в весьма отдаленные от центров глухие места. Задержка в кредитах не могла не нервировать местных руководителей делом”31.

Однако задержка с утверждением бюджета была практически неизбежной, так как правительство должно было вносить государственную роспись на рассмотрение Думы лишь к 1 ноября, то есть за два месяца до начала бюджетного года, что делало невозможным принятие основного финансового документа в необходимый срок. В силу этого бюджет 1908 г. был принят 28 июня 1908 г., бюджет 1909 г. – 29 мая 1909 г., бюджет 1910 г. – 26 марта 1910 года. По этой причине депутаты всячески настаивали на переносе начала сметного года с 1 января на более позднюю дату, как это имело место в Англии, Британской Индии, Германской империи, Пруссии, Дании, Румынии, США, Испании, Италии, Португалии и других странах32.

Подводя некоторые предварительные итоги, следует обратиться к параметрам бюджета 1912 г., в соответствии с которым сумма, не подлежавшая обсуждению депутатов Думы, составляла 1 млрд. рублей33 (из 2,5 млрд, то есть около 40%). Однако из этого не следует, что остальные 1,5 млрд. могли быть перераспределены представительными учреждениями. Не подлежали какому-либо сокращению операционные расходы по железным дорогам (более 500 млн. руб.), по винной монополии (более 200 млн. руб.), расходы на морское, продовольственное дело, обмундирование, снабжение армии. “Если вы все эти расходы примете во внимание, то вы увидите, что предел сокращения очень узок”, – говорил председатель Бюджетной комиссии34. Такого рода ограничения определялись не столько законом, сколько самой структурой бюджета, значительная часть которого не могла быть сокращена без ущерба для благополучия и безопасности государства.

Бюджетная комиссия Государственной думы. При всей их ограниченности, бюджетные права Думы силою вещей выдвигались на первый план в ряду прочих полномочий народных представителей. “Сметные вопросы все больше и больше привлекают меня, и, несмотря на весьма ничтожные результаты, которые получаются из всей работы, все же в ней и только в ней видится некоторый просвет. Постепенная эволюция конституционных элементов в

стр. 31

________________________________________

III Думе идет медленно, но верно”, – писал Шингарев 2 июня 1908 года35. “Права нашей палаты были до такой степени урезаны, что единственным серьезным, чем могла Дума воздействовать на правительство, определять политическую жизнь страны, влиять на ход ее экономической жизни, был государственный бюджет”, – утверждал известный экономист П. П. Мигулин. Неслучайно один из высокопоставленных бюрократов заявил: Государственная дума – это М. М. Алексеенко, многолетний председатель Бюджетной комиссии, пользовавшийся среди депутатов непререкаемым авторитетом36. Депутат от фракции октябристов А. В. Еропкин впоследствии вспоминал, что “профессор Алексеенко был идеальным председателем и вынес… колоссальную работу на своих плечах”, и даже утверждал, что “без профессора Алексеенко Государственная дума ни в каком случае не справилась бы с бюджетом”. Он выступал редко; обычно раз в год при обсуждении бюджета, и произносил речь, продолжавшуюся несколько часов. “Дума при этом всегда была переполнена и слушала оратора с величайшим вниманием… встречала и провожала профессора Алексеенко громом аплодисментов”. Когда он решил снять с себя обязанности председателя комиссии, руководство Думы и фракции октябристов потратило немало сил, чтобы уговорить его продолжить работу 37.

Состав Бюджетной комиссии был весьма представительным. В нее входили практически все лидеры думских фракций. Она была самой многочисленной комиссией Государственной думы (свыше 60 человек)38. Ее заседания начинались уже в сентябре, до открытия сессии, хотя разгар работы приходился на февраль-июнь. В марте комиссия обычно заседала четыре дня в неделю с 11 утра до 6.30 вечера, в июне – каждый день, даже по праздникам, иногда до 2 – 3 часов ночи. Во время второй сессии III Государственной думы, с 16 сентября 1908 г. по 26 мая 1909 г., Бюджетная комиссия провела 60 заседаний (не считая заседаний подкомиссий), рассмотрела проект бюджета и 46 ведомственных смет, 314 докладов, 69 законопроектов39.

По воспоминаниям Еропкина, “Бюджетная комиссия, в сущности, держала в своих руках все нити думской работы, ибо почти все законопроекты из других комиссий передавались на заключение бюджетной по вопросу об ассигновании средств из казны. А какие же законы и какие меры могли обойтись без ассигнования? Даже так называемая “вермишель”, то есть мельчайшие законопроекты о какой-либо новой гимназии или новой должности, должна была пройти через Бюджетную комиссию”40.

Министры не позволяли себе игнорировать работу этого учреждения. Коковцов, будучи министром финансов и председателем Совета министров, почти всегда лично давал объяснения в Бюджетной комиссии, отвечал на вопросы ее членов, нередко весь день присутствовал на ее заседаниях41. Между Коковцовым и Алексеенко установились прочные деловые отношения, основанные на общности подходов и даже сходстве характеров. “В психике обоих было нечто общее – большая осторожность, расчетливость, любовь к законности, – вспоминал Н. В. Савич. – Мне казалось, что они недолюбливали друг друга, но очень ценили корректность установившихся между ними отношений. Министр финансов находил в председателе Бюджетной комиссии деятельного сотрудника в проведении той линии финансовой политики, которую он считал единственно правильной”42.

Депутат Б. И. Каразин в письме к жене от 13 марта 1913 г. обрисовывал нравы членов Бюджетной комиссии, обращаясь к одному “забавному случаю” на одном из ее заседаний: “При входе Коковцова во время заседания два пограничных генерала встают и встают чиновники канцелярии, ведущие делопроизводство, из членов Думы вскакивает также [К. А. Невиандт (Пол-

стр. 32

________________________________________

тавский). Легкий смех. Недурной отпечаток кладет чиновничество”. При этом, по словам Каразина, Коковцову не составляло большого труда отвечать на критику депутатов: “Сейчас Шингарев лезет на Коковцова. Эрудиция у Коковцова большая, и как-никак впечатление такое, что думцы слабее. Шингаревские же вопросы наивны, так как их разделывает Коковцов легко и спокойно”43. Однако далеко не всегда посещение Бюджетной комиссии проходило столь благополучно для министров. Сюда “являлись как бы на экзамен, или, скорее, на суд в последовательном порядке все ведомства, одно за другим”, – писал бывший министр торговли и промышленности С. И. Тимашев (сам он всегда старался присутствовать на заседании, сколько бы времени это ни занимало44). “Надо было видеть и полюбоваться, как искусно и с каким достоинством профессор Алексеенко вел заседания с приглашенными министрами: он был в высшей степени корректен и любезен. Но стоило какому-либо министру… поверхностно отнестись к делу или к задаче Государственной думы, как он моментально его осаживал”. Так, он “осадил министра торговли Шилова, который думал отвертеться на пустяках или с кондачка: профессор Алексеенко произвел ему… экзамен, и министр отвечал так неудовлетворительно, что всем стало неловко”45. Подобно тому как это происходило на пленарных заседаниях, и в Бюджетной комиссии обсуждение не сводилось к финансовым параметрам той или иной статьи и всегда затрагивало общие вопросы. Один из лидеров националистов А. И. Савенко с удовольствием отмечал в своем письме от 25 января 1914 г.: “Сегодня в Бюджетной комиссии я много спорил с министром иностранных дел Сазоновым (о нашей внешней политике) и посадил его в калошу”46.

В установленных законом жестких рамках депутаты активно пользовались своими полномочиями. Их деятельность не ограничивалась сокращением общих размеров расходов: такого рода изменения в итоге были невелики. В 1908 г. государственная роспись по расходам была сокращена с 2317 млн. руб. до 2312 млн, то есть на 5 млн. рублей, и эта сумма была бы больше, если бы смету Морского ведомства (около 12 млн. руб.) не восстановил Государственный совет. Более существенны структурные изменения в бюджете, проведенные по инициативе Бюджетной комиссии. На 4 млн. руб. были увеличены обыкновенные расходы (речь шла о финансовых обязательствах правительства перед земствами). 7,4 млн. потребовалось на покрытие долгов тюрем, в результате расходы увеличились на 11,5 млн, что вызвало сокращение по другим статьям. Еще в большей степени увеличились чрезвычайные расходы (добавилось 16,2 млн. на продовольственное дело, 4,2 млн. на флот, 1 млн. на военные нужды), компенсированные за счет иных запланированных правительством трат. Кроме того, когда обсуждение государственной росписи подходило к концу, в Думу был внесен законопроект о покрытии военных расходов на сумму 52,2 млн. руб., что в значительной мере свело на нет усилия депутатов по экономии бюджетных средств. В целом депутаты внесли изменения в размере 100 млн. руб., а после прохождения бюджета через Государственный совет роспись отличалась от первоначального проекта на 88 млн. рублей47. Государственная смета 1910 г. была сокращена по инициативе Думы за счет условных кредитов, вносимых в бюджет в расчете на то, что соответствующие законопроекты будут в итоге утверждены. В государственной смете 1908 г. было 438 условных кредитов на 90 млн. руб., в смете 1909 г. – 579 кредитов на 154 млн, в бюджете 1910 г. – 223 на 43 млн. рублей.

Бюджетной комиссии приходилось заниматься вопросом не только о расходах, но и о доходах. Проведение бюджета через представительные учреждения заметно повысило достоверность сведений, указанных в государственной росписи. По поводу росписи на 1908 г., которая была первой про-

стр. 33

________________________________________

веденной через законодательные собрания, Еропкин говорил, что в “конституционном бюджете” “влияние этих учреждений сказалось прежде всего в том, что они повысили сметные предположения доходов по росписи 1908 г. на 68 млн. рублей. Действительность показала, что это повышение было нисколько не ошибочно, так как в натуре поступало даже на 30 млн. руб. больше”. Иными словами, казна получила на 100 млн. руб. больше изначально предполагавшейся, очевидно заниженной правительством суммы48.

Утверждение бюджета: политическая практика. Обсуждение бюджета позволяло поднимать те вопросы, которые формально были вне сферы компетенции законодательных собраний, или же такие, решение которых предполагало столь значительные преобразования, что они не могли быть реализованы по воле одних лишь народных представителей49. В марте 1910 г. в ходе дискуссии о смете Министерства торговли и промышленности М. Д. Челышев предложил рассмотреть проект государственной монополии на торговлю хлебом, в марте 1912 г. при обсуждении расходных статей Синода А. И. Гучков открыто заявил о вредной роли Г. Е. Распутина, в апреле 1912 г. П. Н. Милюков, выступая по смете Министерства иностранных дел, дал оценку внешнеполитическому курсу правительства, в мае 1912 г. В. А. Маклаков свою речь о бюджете Министерства юстиции посвятил положению Сената50. Вопрос о финансировании всякий раз ставился на принципиальную почву, и депутаты требовали от министров программы развития ведомств, стремясь сделать осмысленной трату государственных средств. Отсутствие определенного плана деятельности – главное обвинение, предъявленное депутатами и членами Государственного совета Морскому министерству51, Министерству финансов52. В ряде случаев депутатам удавалось настоять на своем. Например, благодаря их усилиям Министерство путей сообщений приступило к реорганизации Управления казенных железных дорог, которое со временем стало источником значительных государственных доходов53.

В ходе дискуссий с представителями бюрократии обсуждались конкретные меры и перспективы работы учреждений. Громкие же оппозиционные заявления с трибуны Таврического дворца мало пугали администрацию, так как за ними не было поддержки думского большинства. В мае 1913 г. кадеты и прогрессисты приняли решение занять жесткую позицию при голосовании по сметам министерств внутренних дел, народного просвещения, юстиции, Синода, то есть тех ведомств, которые, по мнению депутатов, отличались “своей реакционностью и упорным желанием не пойти по пути реформ”. Однако, отвергая предложенные росписи, представители оппозиции предприняли бы демонстративный шаг, лишенный какого-либо практического значения. В силу этого перед оппозицией стояла задача достигнуть соглашения с октябристами, при помощи которых только и можно было ущемить интересы данных ведомств, например, отложив на год рассмотрение условных кредитов54. Таким образом, на почве обсуждении бюджета думским фракциям приходилось согласовывать свои действия, чтобы влиять на правительство.

Помимо парламентских прений и работы в Бюджетной комиссии, депутаты имели возможность оказывать воздействие на общественное мнение путем организации кампаний в периодической печати. 14 февраля 1909 г. в преддверии обсуждения военных кредитов А. И. Гучков в письме своему брату Федору, издателю октябристского “Голоса Москвы”, предложил посвятить несколько статей вопросу об ответственности Думы за увеличение финансирования военного ведомства: “Военная неудача ляжет тяжелой виной на народном представительстве, если оно не возвысится в нужный момент до нужной высоты”55. Такого рода выступления адресовались не только представителям “общества”, но и бюрократии.

стр. 34

________________________________________

Депутаты пытались и непосредственно влиять на министров. Гучков поддерживал тесные отношения с помощником военного министра (а впоследствии и министром) А. А. Поливановым, высказывал ему конкретные пожелания об увеличении той или иной статьи сметы. “Посылаю вам материалы, чтобы убедить вас внести уже в смету на 1912 г. более крупные кредиты на госпитальное строительство, особенно на Дальнем Востоке”, – писал он 15 июля 1911 г., делясь своими впечатлениями от поездки по восточным окраинам империи56. Представители администрации, со своей стороны, чувствуя себя неуверенно в думских кулуарах, обращались за помощью к знакомым им депутатам. Например, 16 декабря 1910 г. в Министерском павильоне Гучков консультировал военного министра В. А. Сухомлинова и Поливанова относительно характера предстоявшего думского обсуждения кредитов военному ведомству. Доверительные отношения депутатов с министрами способствовали расширению компетенции народных представителей. По этой причине представители, например, Военного министерства вводили депутатов в курс таких дел, которые не подлежали обсуждению в Таврическом дворце57.

Более того, думские лидеры, имевшие налаженные контакты с председателем Совета министров, министром финансов, порой становились посредниками между отдельными министерствами и главой правительства. Председатель Думы Гучков вел переговоры с П. А. Столыпиным и Коковцовым о кредитах Военному министерству, фактически представляя интересы руководителей ведомства. 18 июня 1910 г. он писал Поливанову: “Вчера имел большой разговор с П. А. Столыпиным и Коковцовым по поводу военных кредитов, которые можно было бы внести в смету 1911 г. Условия сведения бюджета настолько благоприятнее, что, мне думается, можно миллионов 60 – 70 чрезвычайных расходов втиснуть. В эти рамки, мне думается, уложатся ваши потребности и по продолжению кронштадтских работ и по артиллерии… и по запасам. В этих пределах Коковцов обещал. Вам он, вероятно, не сразу поддастся. Поэтому лучше не говорите ему, что вы знали о нашем уговоре”58.

И все же бюджетное право представительных учреждений – это прежде всего “дамоклов меч”, угрожавшей смете большинства ведомств и государственной росписи в целом. Эту скрытую угрозу депутаты всегда имели в виду при обсуждении бюджета или же дополнительных кредитов. 7 января 1910 г. Гучков писал своему товарищу по фракции октябристов А. И. Звегинцеву: “Все думаю о тех чрезвычайных кредитах, за которыми к нам обращается правительство на нужды обороны. Никак не следует упустить случай, чтобы поставить, как говорили в освободительную эпоху, свои требования. Начать следует с экзамена ведомства о состоянии дел и о предположениях на будущее. Представляю себе, что мы устроим систематический ряд интимных бесед по отдельным отраслям… Может быть, благодаря нужде правительства в новых кредитах нам удастся ухватить быка за рога”59.

В некоторых случаях депутаты пытались воздействовать даже на Николая II, пользуясь бюджетным правом. В июне 1912 г. после приема у императора, который показался членам Думы нелюбезным и даже вызывающим, октябристы поставили вопрос об отказе в бюджетных ассигнованиях на церковноприходские школы, на чем настаивала верховная власть. Вопрос об утверждении этого кредита даже не был поставлен в повестку дня. Когда же депутат епископ Евлогий потребовал исправить ситуацию, октябристы и представители оппозиции покинули зал заседаний, тем самым сорвав дальнейшую работу60.

Характер личных отношений депутатов и представителей ведомств – важный фактор, который учитывался исполнительной властью. Министерствам приходилось договариваться и с членами верхней палаты о проведении через нее того или иного кредита. В 1913 г. ассигнование дополнитель-

стр. 35

________________________________________

ных 10 млн. министерским школам начального образования потребовало значительных усилий со стороны правительства и близких к интересам ведомства членов Государственного совета. Один из них, в прошлом министр народного просвещения, А. Н. Шварц писал 29 июня 1913 г.: “Если путем хотя бы некоторых компромиссов мне удастся протащить закон через Совет, то я почту [должным] поистине праздновать победу: ведь это именно та форма прибавок, о которой столько спорили в прошлом году… Два вечера я убеждал Саблера и Дурново уступить и, кажется, убедил. Такую же возню я пережил с 14 миллионами. Для публики дело было решено [В. И.] Гуркой; на самом деле его чепушистая речь только рассердила старцев и чуть не испортила всего дела: оно было решено ранее подсчетом голосов”61.

В ходе совместной работы правительства и представительных учреждений постепенно складывались общие позиции в решении вопросов, связанных с распределением бюджета, что в итоге выразилось в сравнительно близких исчислениях будущих доходов и расходов. По расчетам бывшего министра торговли и промышленности В. И. Тимирязева, еще в 1910 г. “амплитуда различия” между расчетами министра финансов и депутатов достигала 70 млн. руб., а в 1911 г. – 50 миллионов. При этом цифры, предложенные Государственной думой и Государственным советом, отличались лишь на 5 млн. рублей62.

В конечном счете была переломлена тенденция, имевшая место в те годы, когда составление государственной росписи было исключительной прерогативой правительства. В 1905 – 1907 гг. расходы казны возросли на 270 млн. руб., в 1908 – 1910 гг. – только на 70 млн. рублей. В 1905 – 1907 гг. были увеличены затраты на Министерство путей сообщений на 57 млн. руб., в 1908 – 1910 гг. они были сокращены на 21 миллион. Платежи по займам за первое трехлетие выросли на 77 млн. руб., за второе – на 10. В 1905 – 1907 гг. расходы на Министерство финансов были увеличены на 100 млн. руб., в 1908 – 1910 гг. – сокращены на 9 миллионов63.

В итоге происходило постепенное перераспределение средств между статьями бюджета64. По сведениям Шингарева, в 1899 – 1905 гг. расходы на армию и флот выросли на 35%, а в 1906 – 1911 гг. – на 82%, смета Министерства народного просвещения в 1899 – 1905 гг. выросла на 35%, в 1906 – 1911 гг. – на 116%, в 1899 – 1905 гг. расходы по ведомству земледелия увеличились на 39%, в 1906 – 1911 – на 102%. “Как вы видите, действительно, две отрасли хозяйства растут у нас несравненно быстрее, чем прежде, и в этом, быть может, заслуга народного представительства”65.

Однако, может быть, еще более важно то, что в ходе бюджетных прений постепенно менялась сама власть. Она приучалась к диалогу с различными кругами общественности, понимая, что лишь на этом пути может достигнуть своих целей. Так же и депутатам приходилось проявлять умеренность, стремясь договориться с правительством о конкретных бюджетных показателях. По наблюдению члена ЦК партии кадетов, думской журналистки А. В. Тырковой, “бюджетные прения неизбежно втягивали, толкали депутатов на реальную работу, которая без сотрудничества с бюрократией была невозможна. Дело шло уже не об отвлеченных препирательствах с правительством, не об идеологических на него наскоках, как это было в первых двух Думах, не о межфракционных стычках, волновавших Третью думу в первые месяцы ее существования. Теперь народные представители должны были обсудить насущные, ежедневные потребности государственного хозяйства, выражавшиеся в сотнях миллионов рублей. Цифры были красноречивее ораторов”66. В бюджетных прениях народные представители держали своего рода экзамен государственности.

стр. 36

________________________________________

Примечания

1. Русские ведомости, 27.X.1909.

2. ЯСНОПОЛЬСКИЙ Л. Н. К характеристике нашего бюджетного права. – Право, 1909, NN 1, 6, 8, 11; ШИНГАРЕВ А. И. Государственная роспись в Государственной думе. В кн.: Ежегодник газеты “Речь” на 1912 год. СПб. Б.г.; КРАВЕЦ И. А. Бюджетный процесс и бюджетные права Государственной думы и Государственного совета в начале XX века. – Правоведение, 2006, N 2.

3. ГУРКО В. И. Наше государственное и народное хозяйство. СПб. 1909, с. 35.

4. ШТУРМ Р. Бюджет. СПб. 1907, с. 5 – 6.

5. ВАСИЛЬЕВ А. В. Военный бюджет и реорганизация армии. В кн.: Вопросы государственного хозяйства и бюджетного права. СПб. 1907, с. 168.

6. Часть государственных средств даже и не включалась в государственную роспись (такие, как “специальные средства” различных ведомств: доход от монополии на изготовление и продажу игральных карт, плата за обучение в университетах, некоторые остатки по смете Синода, и др. (ДЕМИН В. А. Верхняя палата Российской империи, 1906 – 1917. М. 2006, с. 110 – 111).

7. ПЛЕХАН И. С. Бюджетные законы. СПб. 1911, с. 219 – 220; ФРИДМАН М. И. Наше законодательство о бюджете. В кн.: Вопросы государственного хозяйства и бюджетного права, с. 11 – 13.

8. ПЛЕХАН И. С. Ук. соч., с. 222 – 223.

9. Цит. по: СТРУВЕ П. Б. Ук. соч., с. 309 – 310.

10. ЯСНОПОЛЬСКИЙ Л. Н. К характеристике нашего бюджетного права. – Право, 15.III.1909, стб. 677; ЛАЗАРЕВСКИЙ Н. И. Лекции по русскому государственному праву. Т. 1. СПб. 1910, с. 443.

11. ШТУРМ Р. Ук. соч., с. 268 – 269; ЛАЗАРЕВСКИЙ Н. И. Ук. соч., с. 446.

12. ЯСНОПОЛЬСКИЙ Л. Н. Ук. соч. – Право, 4.I.1909, стб. 22.

13. Государственная дума. Стенографические отчеты. Созыв III. Сессия IV (СОГД III/4). Ч. 2. СПб. 1911, стб. 3976; 111/1. Ч. 1. СПб. 1908, стб. 1269.

14. ЯСНОПОЛЬСКИЙ Л. Н. Ук. соч. – Право, 15.III.1909, стб. 678.

15. Приложения к СОГД. III/2. Т. 3. N 448, стб. 35 – 36.

16. ШИНГАРЕВ А. И. Вопросы государственного хозяйства и бюджета. – Русская мысль, 1908, N 8, с. 73; СОГД III/5. Ч. 3. СПб. 1912, стб. 13; ч. 2. СПб. 1912, стб. 3297.

17. Особые журналы Совета министров Российской империи. 1909 год. М. 2000, с. 415 – 416.

18. ПЛЕХАН И. С. Ук. соч., с. 230 – 233.

19. Приложения к СОГД III/2. Т. 3. N 448, стб. 63.

20. Особые журналы Совета министров Российской империи. 1909 год. М. 2000, с. 415 – 416.

21. БОГОЛЕПОВ М. И. Финансы, правительство и общественные интересы. М. 2006, с. 73.

22. ПЛЕХАН И. С. Ук. соч., с. 225.

23. СОГД III/4. Ч. 2. СПб. 1911, стб. 2416 – 2417.

24. СОГД IV/1. Ч. 2. СПб. 1913, стб. 901 – 903.

25. Приложения к СОГД III/2. Т. 3. N 448, стб. 64 – 65.

26. ПЛЕХАН И. С. Ук. соч., с. 225.

27. ЯЩУНСКИЙ И. Права Думы и Государственного совета по отношению к бюджету. – Право, 13.VII.1908, стб. 1554.

28. КУТЛЕР Н. Н. Один из вопросов бюджетной техники. – Речь, 14.VI.1908.

29. ШТУРМ Р. Ук. соч., с. 286.

30. Там же, с. 283.

31. П. А. Столыпин глазами современников. М. 2008, с. 218 – 219.

32. Приложения к СОГД Ш/2. Т. 3. N 448, стб. 6 – 10, 16 – 17.

33. В 1908 г. эта сумма была больше – 1160 млн. рублей (ЛАЗАРЕВСКИЙ Н. И. Ук. соч., с. 447). Очевидно, разницу составляли прежде всего военные расходы, которые в 1908 г. еще в основном не проходили через Думу и Государственный совет, так как еще продолжал действовать пятилетний “предельный” военный бюджет 1904 – 1908 годов.

34. СОГД III/5. Ч. 3. СПб. 1912, стб. 13.

35. Государственный архив Российской Федерации (ГАРФ), ф. 102, оп. 265, д. 303, л. 87.

36. МИГУЛИН П. П. Большой человек. – Новый экономист, 1917, N 8 – 9, с. 6.

37. ГАРФ, ф. 5881, оп. 2, д. 335, л. 56, 58 – 60.

38. МАНСЫРЕВ С. П. Мои воспоминания о Государственной думе. – Историк и современник, 1922, N 3, с. 27; Государственная дума Российской империи, 1906 – 1917. Энциклопедия. М. 2008, с. 76.

39. ГАРФ, ф. 102, оп. 265, д. 921, л. 588; МАНСЫРЕВ СП. Ук. соч., с. 28; Государственная дума. Обзор деятельности комиссий и отделов. Созыв III. Сессия II. СПб. 1909, с. 13 – 15.

стр. 37

________________________________________

40. ГАРФ, ф. 5881, оп. 2, д. 335, л. 56.

41. МАНСЫРЕВ С. П. Ук. соч., с. 30; КОКОВЦОВ В. Н. Из моего прошлого. Т. 1. М. 1992, с. 302.

42. САВИЧ Н. В. Воспоминания. СПб. – Дюссельдорф. 1993, с. 36.

43. ГАРФ, ф. 102, оп. 265, д. 921, л. 516.

44. П. А. Столыпин глазами современников, с. 86.

45. ГАРФ, ф. 5881, оп. 2, д. 335, л. 57.

46. Там же, ф. 102, оп. 265, д. 981, л. 97.

47. СОГД III/5. Ч. 3, стб. 14 – 15.

48. СОГД III/3. Ч. 2. СПб. 1910, стб. 1305 – 1306.

49. МАНСЫРЕВ С. П. Ук. соч., с. 32.

50. СОГД III/3. Ч. 3. СПб. 1910, стб. 443 – 445; III/5. Ч. 3, стб. 584, 2183 – 2184; Ч. 4. СПб. 1912, стб. 317.

51. ГАРФ, ф. 1178, оп. 1, д. 31, л. 14.

52. СОГД III/3. Ч. 2, стб. 1308.

53. САВИЧ Н. В. Ук. соч., с. 35 – 36.

54. Донесения Л. К. Куманина из Министерского павильона Государственной думы. – Вопросы истории, 1999, N 6, с. 29 – 30.

55. ГАРФ, ф. 102, оп. 265, д. 372, л. 84.

56. Российский государственный военно-исторический архив (РГВИА), ф. 89, оп. 1, д. 28, л. 144.

57. ПОЛИВАНОВ А. А. Из дневников и воспоминаний по должности военного министра и его помощника, 1907 – 1916. М. 1924, с. 90 – 91.

58. РГВИА, ф. 89, оп. 1, д. 28, л. 140 – 141.

59. ГАРФ, ф. 932, оп. 1, д. 132, л. 17.

60. Там же, ф. 102, оп. 265, д. 570, л. 1443.

61. Там же, д. 926, л. 1047.

62. Государственный совет. Стенографич. отчеты. Сессия VI. СПб. 1911, стб. 1470.

63. СОГД III/3. Ч. 2, стб. 1312.

64. На материалах сметы одного года динамика изменений в бюджете не будет заметна. Неслучайны в этом отношении слова Н. Н. Львова: “Если сравнить наш доконституционный бюджет с послеконституционным, то разницы в них нет почти никакой: все участие Думы почти целиком сводится к ассигнованию 6 млн. на нужды народного просвещения и к увеличению кредитов на землеустройство и переселение” (ЛЬВОВ Н. Н. Бюджетные прения в Государственной думе в прошлом и текущем году. – Московский еженедельник, 14.III.1909, стб. 13).

65. СОГД III/5. Ч. 2. СПб. 1912, стб. 3295.

66. ТЫРКОВА-ВИЛЬЯМС А. В. Воспоминания. М. 1998, с. 484.

стр. 38

Вопросы истории. – 2009. – № 6. – C. 27-38

Соловьев Кирилл Андреевич – кандидат исторических наук, доцент Российского государственного гуманитарного университета.

Оставить комментарий

Ваш email не будет опубликован. Обязательные поля отмечены *

Вы можете использовать это HTMLтеги и атрибуты: <a href="" title=""> <abbr title=""> <acronym title=""> <b> <blockquote cite=""> <cite> <code> <del datetime=""> <em> <i> <q cite=""> <strike> <strong>